如果說2016~2017年是PPP(政府和社會資本合作)發(fā)展的“增長年”或者“落地年”，那么到了2018年，很可能將迎來PPP的規(guī)范之年。剛剛開年，已經(jīng)有多個省份密集公布了2018年的PPP工作計劃，其中“規(guī)范PPP發(fā)展”成為各省區(qū)市的共同目標(biāo)。

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國管理庫項(xiàng)目中處于執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目(已落地項(xiàng)目)2388個，落地率35.2%，投資額4.1萬億元。在快速發(fā)展的同時，PPP行業(yè)也潛藏著一些隱憂，比如“明股實(shí)債”、忽視運(yùn)營環(huán)節(jié)、過度依賴政府付費(fèi)等等，這些做法都可能帶來地方隱性債務(wù)風(fēng)險。目前，各級政府部門、銀行等金融機(jī)構(gòu)包括社會資本自身，都正在審慎對待PPP項(xiàng)目，開始審查、清理其中隱含的風(fēng)險點(diǎn)。

　　2018年開年剛剛兩周，已經(jīng)有多個省(區(qū)、市)齊刷刷地交上了2017年P(guān)PP工作總結(jié)。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》統(tǒng)計，截至1月12日，已有27個省份發(fā)布自己的總結(jié)，同時對2018年的工作進(jìn)行了規(guī)劃。

　　經(jīng)過近4年的迅速擴(kuò)張，PPP市場到如今似乎迎來了一波調(diào)整期。在梳理上述工作總結(jié)時發(fā)現(xiàn)，有多個省份都將PPP項(xiàng)目規(guī)范化作為2018年工作的重點(diǎn)，恰似掀起了一場PPP的監(jiān)管風(fēng)暴。

　　比如山東省財政廳表示，將深入開展PPP項(xiàng)目“規(guī)范發(fā)展年”活動，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，及時將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫，著力規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，提升項(xiàng)目質(zhì)量。

　　在2017年的11月，財政部曾發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(以下簡稱“92號文”)，要求于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作。

　　另一方面，規(guī)范PPP發(fā)展也是防范金融風(fēng)險的重點(diǎn)工作之一。2017年底召開的全國財政工作會議明確，支持打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。

　　根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報披露的情況，如果按回報機(jī)制來進(jìn)行統(tǒng)計，在管理庫的項(xiàng)目總數(shù)當(dāng)中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，如果算上政府市場混合付費(fèi)的“可行性缺口補(bǔ)助類”項(xiàng)目，占比達(dá)到近80%，而且從2016年以來這一比例呈逐季提升之勢;而如果按管理庫項(xiàng)目的投資額來統(tǒng)計，政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目的占比則已經(jīng)超過了80%，其占比同樣也是逐季上升。

　　一位接近財政部的人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》，PPP的初衷是提高公益項(xiàng)目的運(yùn)營效率，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營環(huán)節(jié)。有些地方政府將PPP視為單純的政府融資手段，大量推出政府付費(fèi)類項(xiàng)目，如將市政道路等項(xiàng)目打包，把這類沒有收益、也沒有運(yùn)營環(huán)節(jié)的項(xiàng)目交給企業(yè)建設(shè)，實(shí)際上就是“BT”(建設(shè)-移交)模式，這也大大增加了地方隱性債務(wù)風(fēng)險。如今對存量項(xiàng)目出手進(jìn)行清理，也是防風(fēng)險的重要舉措。

　　多地嚴(yán)格把關(guān)入庫“兩個論證”手續(xù)不完整項(xiàng)目不予入庫

　　自2017年底開始，規(guī)范PPP發(fā)展的監(jiān)管政策頻出，目前各級地方政府也開始加快清理入庫項(xiàng)目。

　　財政部金融司司長王毅曾在2017年11月公開表示，將組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。

　　隨后發(fā)布的“92號文”延續(xù)了這一思路，未按規(guī)定開展“兩個論證”是集中清理已入庫項(xiàng)目要求的第一條“紅線”。

　　“兩個論證”指的是物有所值論證、財政承受能力論證，前者包括PPP項(xiàng)目的風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評價指標(biāo)。獲得通過的項(xiàng)目，可進(jìn)行財政承受能力論證，指的是識別、測算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財政支出責(zé)任，要求每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

　　注意到，從各地2018年P(guān)PP工作重點(diǎn)中可以看出，對入庫項(xiàng)目的論證資料要求更為嚴(yán)格。

　　以貴州省財政廳發(fā)布的工作重點(diǎn)為例，文中表示要做好項(xiàng)目規(guī)劃和管理，提高入庫項(xiàng)目質(zhì)量、強(qiáng)化項(xiàng)目入庫論證資料，省財政廳會同相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)真解讀“92號文”并起草了全省的實(shí)施方案，嚴(yán)格新入庫項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)、加快已入庫項(xiàng)目的清理整改工作。

　　再比如廣東省財政廳也指出，嚴(yán)把項(xiàng)目入庫審核關(guān)，其中，對物有所值評價和財政承受能力論證手續(xù)不完整的項(xiàng)目等不符合財政部規(guī)定的，一律不予入庫。

　　防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險過度依賴政府付費(fèi)項(xiàng)目落地更難

　　PPP項(xiàng)目的回報機(jī)制也是此次的監(jiān)管重點(diǎn)。按照“92號文”的規(guī)定，對于新項(xiàng)目入庫，要求進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫。

　　業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，PPP項(xiàng)目規(guī)范力度加大，尤其是過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目未來落地難度將加大。

　　據(jù)了解，大多數(shù)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的主要特征是無現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)、只存在最基本的簡單養(yǎng)護(hù)工作、不需要精細(xì)化的運(yùn)營工作，比如市政道路等。

　　這一類項(xiàng)目備受地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方青睞，其數(shù)量在PPP項(xiàng)目庫中占比較高。中國財科院在2017年底發(fā)布的《地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研總報告》中顯示，PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量逐年增加，其中政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比最高，接近半數(shù)。可行性缺口補(bǔ)助類(即政府市場混合付費(fèi))項(xiàng)目次之，接近40%，兩者合計占到近九成。

　　前述接近財政部的人士分析稱，當(dāng)前地方政府仍將PPP視為單純的政府融資手段，因此大量推出政府付費(fèi)類項(xiàng)目，比如將市政道路等項(xiàng)目打包，沒有任何收益，交給企業(yè)建設(shè)，實(shí)際上就是“BT”模式，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患。

　　實(shí)際上，多數(shù)政府付費(fèi)類項(xiàng)目缺乏運(yùn)營，注重短期利益而輕視長期運(yùn)營也是目前PPP存在的問題之一。“92號文”明確，采用BT方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目不符合規(guī)范運(yùn)作要求，要進(jìn)行集中清理。

　　地方政府早已經(jīng)注意到這個問題。2017年11月，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》明確，在項(xiàng)目庫的管理方面，對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目需從嚴(yán)從緊控制。

　　山東省財政廳也表示，明確項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，對前期手續(xù)不全、風(fēng)險分配不合理、績效機(jī)制未建立等問題項(xiàng)目一律不準(zhǔn)入庫，已經(jīng)入庫的堅決清退剔除。

　　E20研究院執(zhí)行院長薛濤分析認(rèn)為，事實(shí)上受“92號文”影響最大的是純政府付費(fèi)的、往往采用可用性付費(fèi)模式，金額巨大、運(yùn)營屬性差的項(xiàng)目類似于BT模式演化來的PPP項(xiàng)目(主要是PFI項(xiàng)目)。但這些項(xiàng)目中，也有部分值得也應(yīng)該運(yùn)用PPP模式，以增加資本機(jī)會和產(chǎn)業(yè)投入機(jī)會，同時加強(qiáng)政府公開，提高效率。